Von der Idee zur Realisierung: Eine Einrodnung eines besonderen Gremiums
1. Einleitung
Seit dem 30. Oktober 2018 gibt es in Deutschland wieder eine dritte Kinderkommission. Bis-lang gab es die des Deutschen Bundestages und die des Bayerischen Landtages. An diesem Tag konstituierte sich die Niedersächsische Kinder- und Jugendkommission unter der Schirmherrschaft und im Beisein der Niedersächsischen Sozialministerin Carola Reimann und nahm damit ihre Arbeit auf. Sie folgt damit der ersten niedersächsischen Kinderkommis-sion, die ihre Arbeit im Dezember 2016 begann und deren Amtsperiode mit dem vorzeitigen Ende der 17. Wahlperiode des Niedersächsischen Landtages am 30. November 2017 been-det wurde. Die Niedersächsische Kinder- und Jugendkommission hat eine andere Zusammensetzung als die beiden anderen Kinderkommissionen und nimmt dabei eine deutlich unterschiedene Stel-lung ein. Sie ist – das sei bereits an dieser Stelle erwähnt – keine Parlamentskommission, sondern eine Expertinnen- und Expertenkommission mit parlamentarischer Anbindung.
2. 2011 – 2015: Von der Idee zur Realisierung
Die Diskussion zur Einrichtung einer Kinderkommission in Niedersachsen hatte einen länge-ren Vorlauf. Grundlegend und Auslöser dafür war die Aufnahme von Kinderrechten in die Niedersächsische Verfassung (Art. 4a) im Jahr 2009 gewesen. Darauf und auf die UN-Kinderrechtskonvention bezogen sich im Folgenden auch die entsprechenden Anträge und Debatten im Niedersächsischen Landtag der 16 bis 18. Wahlperiode. Bereits in der 16. Wahlperiode des Niedersächsischen Landtages gab es im Jahr 2011 einen Antrag der Fraktionen von SPD, Bündnis 90/ Die Grünen und DIE LINKE, der die Einrichtung einer Kinderkommission des Niedersächsischen Landtages forderte . In der Beratung des Landtages wurde deutlich, dass alle Fraktionen des Landtages die Wahrung der Rechte der Kinder für wichtig und erforderlich hielten, es aber unterschiedliche Auffassungen zur instituti-onellen Verankerung gab. Die Regierungsfraktionen von CDU und FDP begründeten die Ab-lehnung der Einrichtung einer Kinderkommission vor allem damit, dass sie die Einsetzung eines Kinderschutzbeauftragten für die sinnvollere Lösung hielten. Aus diesem Grund lehnte der Landtag in seiner 106. Plenarsitzung am 26. Mai 2011 die Einrichtung der geforderten Kinderkommission ab.
3. 2013 – 2017: die erste Niedersächsische Kinderkommission
In der darauffolgenden Wahlperiode gab es erneut eine Initiative im Landtag, eine Kinder-kommission einzurichten. SPD und Bündnis 90/ Die Grünen hatte in ihrer Koalitionsvereinba-rung festgeschrieben: „…nach dem Vorbild des Deutschen Bundestages eine Kinderkommis-sion ein(zu)richten, die sich um die Interessen der niedersächsischen Kinder kümmert.“ Die Fraktion der CDU griff dieses Thema als erste im Landtag erneut auf und setzte mit ei-nem Entschließungsantrag die Regierungsfraktionen unter Zugzwang. Sie forderte in ihrem Antrag eine Änderung der Geschäftsordnung des Landtages, um eine „Kommission zur Wahrnehmung der Belange der Kinder (Kinderkommission)“ einzurichten. Auch hier war – wie bei dem Antrag aus der vorangegangenen Periode und angelehnt an die Vorbilder des Deutschen Bundestages und des Bayerischen Landtages – eine Kommission vorgesehen, die aus Landtagsabgeordneten bestehen sollte. In der Begründung dieses Antrages wurde auch darauf hingewiesen, dass die Kinderkommission nicht nur ein Unterausschuss des „für sozial-politische Themen zuständigen Ausschusses sein“ sollte . Mit dieser Formulierung wurde auf die Konstruktion der Kommission des Deutschen Bundestages, die formal ein Unteraus-schuss des zuständigen Ausschusses für Soziales ist, Bezug und davon Abstand genommen. In der ersten Beratung des Antrages im Landtag wurde von Seiten der Regierungsfraktionen kritisch angemerkt, dass die CDU in der vorangegangenen Periode statt einer Kinderkommis-sion einen Kinderschutzbeauftragten habe einsetzen wollen, dies dann aber nicht realisiert habe. Die Einrichtung einer Kinderkommission sei in der Koalitionsvereinbarung festgehalten, es sei aber erforderlich, so die Abgeordnete Julia Hamburg von Bündnis 90/ Die Grünen, eine Klärung des Verhältnisses zum Landesjugendhilfeausschuss herbeizuführen, um damit Dop-pelstrukturen zu vermeiden . Dies war der Anlass für die Regierungsfraktionen, im Rahmen der Beratungen dieses Antra-ges, ein eigenes Modell zu entwickeln, das anstelle einer Kinderkommission beim Landtag eine Mischung aus einer Parlamentskommission und einem Expertinnen- und Expertengre-mium vorsah, welches im Einvernehmen mit dem Landesjugendhilfeausschuss gebildet wer-den sollte. In einem entsprechenden Entschließungsantrag wurde die Landesregierung aufge-fordert, eine Kinderkommission aus zehn Mitgliedern einzurichten, der neben Abgeordneten des Landtages weitere externe Mitglieder angehören sollte. In der abschließenden Debatte im Landtag am 17. September 2015 wurde insbesondere die Verzahnung mit dem Landesjugendhilfeausschuss thematisiert und problematisiert. Vor allem die CDU befürchtete dadurch eine Einengung der Tätigkeit der Kinderkommission, während die Regierungsfraktionen ausdrücklich darauf hinwiesen, dass damit erreicht werden solle, keine Doppelstrukturen aufzubauen und Synergieeffekte zu erzielen . In den folgenden Monaten erarbeiteten das Sozialministerium, der Landesjugendhilfeaus-schuss und die Verwaltung des Landesjugendamtes einen Umsetzungsvorschlag zur Einset-zung einer Kinderkommission, der nach der Diskussion und Verabschiedung im Landesju-gendhilfeausschuss dann dem Landtag als Unterrichtung vorgelegt wurde . Zentrale Eckpunkte des vom Landesjugendhilfeausschuss verabschiedeten Umsetzungsvor-schlages waren - die Betonung der Unabhängigkeit der Expertinnen und Experten der Kinderkommission - die Verknüpfung mit dem Landesjugendhilfeausschuss mit der Kinderkommission durch ein Mitglied dieses Gremiums als Mitglied der Kinderkommission - das Vorschlagsrecht des Landesjugendhilfeausschusses für die „freien Mitglieder“ der Kinderkommission - sowie die Einrichtung einer Geschäftsstelle für die Kinderkommission. In dieser Form wurde schließlich die Kinderkommission offiziell beschlossen. In einer Be-kanntmachung des MS vom 12.10.2016 wurden die wesentliche Eckpunkte der Aufgaben, der Zielsetzung, der Zusammensetzung und der Arbeitsweise der Kinderkommission veröf-fentlicht und die Einrichtung einer Geschäftsstelle beim Niedersächsischen Landesamt für Soziales, Jugend und Familie festgelegt. Diese Geschäftsstelle wurde innerhalb des Landes-amtes dem Landesjugendamt zugewiesen. Die Kinderkommission nahm im Februar 2017 ihre Arbeit auf. Zum Vorsitzenden wurde Prof. Dr. Waldemar Stange, zu seiner Stellvertreterin Prof. Dr. Gunda Voigts gewählt. In der relativ kurzen Zeit, die dieser Kommission bis zum Ende der 17. Wahlperiode zur Verfügung stand, war die Beteiligung junger Menschen das Schwerpunktthema. Dafür wurde eine umfangrei-che Befragung durch das Niedersächsische Studieninstitut NSI in Auftrag gegeben . Über ihre Tätigkeit, die durch die vorzeitige Auflösung des Niedersächsischen Landtages noch etwas kürzer, als vorgesehen ausfiel, legte die Kinderkommission dem Landtag einen Bericht vor. Dieser ging dem Landtag der 18. Wahlperiode als Unterrichtung am 16.01.2018 zu.
4. Seit 2018: die Niedersächsische Kinder- und Jugendkommission
Nach dem Ende der 17. Wahlperiode dauerte die Konstituierung einer neuen Kinder- und Ju-gendkommission einige Zeit. Die Tätigkeit und Existenz der Kinderkommission war an die Wahlperiode des Landtages geknüpft. Eine Übergangsregelung, die wie auf der kommunalen Ebene die Geschäftsführung dieser Kommission bis zur Konstituierung der neuen Kommissi-on vorsah, gab es nicht, so dass eine Tätigkeitslücke entstand. Grundsätzlich hätte es ohnehin erst der Konstituierung des Nds. Landesjugendhilfeausschus-ses der 18. Wahlperiode bedurft, weil dieser nach der bis dahin geltenden Erlasslage das Recht hatte, Mitglieder für die Kinderkommission vorzuschlagen. Der Landtag der 18. Wahlperiode, der seine Tätigkeit im Januar 2018 aufnahm, ging aber den Weg, die Kinderkommission gesetzlich zu verankern, was wegen der erforderlichen Bera-tungszeit im Landtag die Konstituierung der neuen Kinderkommission verschob. Die entspre-chende Änderung des Ausführungsgesetzes zum SGB VIII dauerte bis zur dritten Lesung im Landtag am 20. Juni 2018, so dass die Neuregelung für die Konstituierung des nun Kinder- und Jugendkommission genannten Gremiums erst in der zweiten Jahreshälfte 2018 erfolgen konnte. Dabei gab es einige weitere Veränderungen gegenüber der Vorgängerkommission, so dass die neue Kommission sowohl von der Zusammensetzung als auch den Aufgaben kei-neswegs eine einfache Fortsetzung der bisherigen Kommission ist. Die nachfolgenden Ausführungen zur gesetzlichen Umsetzung beruhen u.a. auf dem ausführ-lichen schriftlichen Bericht des Ausschusses für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung des Nds. Landtages vom 19.06.2018.
4.1. Die Regelungen des § 16 d Nds. AG SGB VIII im Einzelnen
Die Regelungen zur Kinder- und Jugendkommission wurden in einem neuen Abschnitt (Ab-schnitt 9) des Niedersächsischen Gesetzes zur Ausführung des Achten Buches des Sozialge-setzbuches getroffen. Mit dieser Regelung als separatem Abschnitt wird verdeutlicht, dass es sich um einen eigenständigen, von den anderen Regelungen des AG SGB VIII unabhängigen Bereich handelt. Obwohl eine Kinder- und Jugendkommission kein originärer Regelungsbe-reich des SGB VIII ist, wollte der Landtag offenbar kein eigenständiges Gesetz zur Einrich-tung einer Kinder- und Jugendkommission schaffen. Er verdeutlicht jedoch mit der Einfügung eines eigenen Abschnitts im AG SGB VIII, dass die Kinder- und Jugendkommission Bereiche der Kinder- und Jugendhilfe in erheblichem Umfang berührt.
4.1.1. Überschrift „Niedersächsische Kinder- und Jugendkommission“
Die Überschrift des Abschnitts 9 macht zunächst – so unscheinbar das klingt - deutlich, dass es sich um eine Landeskommission handelt. Zudem wird klargestellt, dass sich der Aufga-benbereich der neuen Kommission auf Kinder und auf Jugendliche bezieht. Politisch gemeint sind damit Jugendliche bis zu einem Alter von 21 Jahren, wie die SPD-Abgeordnete Glose-meyer in der Landtagsdebatte feststellte . Diese Altersspanne geht über die formale gesetzli-che Definition hinaus. Die UN-Kinderrechtskonvention legt im Artikel 1 das Höchstalter eines Kindes auf 18 Jahre fest. Im SGB VIII wird im § 7 Abs. 1 unter der Ziffer 3 mit dem Begriff „Jugendlicher“ eine Person zwischen 14 bis unter 18 Lebensjahren definiert. Zu empfehlen ist – auch mit Blick auf die Kongruenz mit bestehenden rechtlichen Bestimmungen, dass sich der Aufgabenbereich der Nds. Kinder- und Jugendkommission im Wesentlichen auf die Al-tersspanne bis zu 18 Jahren bezieht. Im Alltag wird es allerdings nur bei formalen Anträgen z.B. an die Landesregierung und den Landtag erforderlich sein, auf die Einhaltung dieser Al-tersbestimmung zu achten.
4.1.2. Die organisatorische Einbindung der Kinder- und Jugendkommission
Der Absatz 1 legt fest, dass eine Kinder- und Jugendkommission „bei dem für Kinder- und Jugendhilfe zuständigen Ministerium eingerichtet“ wird. Damit wird einerseits der Organisationshoheit der Landesregierung Rechnung getragen, die den Geschäftsbereich der Kinder- und Jugendhilfe auch anders als aktuell organisieren kann. Andererseits wird damit die enge fachliche Verknüpfung der Kommission mit der Kinder- und Jugendhilfe sichergestellt. Diese Regelung soll einerseits die enge Verzahnung mit dem Ministerium ermöglichen, andererseits wird damit auch die Zusammenarbeit mit den beiden Säulen des Landesjugendamtes sichergestellt, das i.R. im Geschäftsbereich des zuständigen Ministeriums angesiedelt ist. Nach dem aktuell gültigen Geschäftsverteilungsplan der Nds. Landesregierung vom 28.01.2014 sind dem Niedersächsischen Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung unter den Ziffern 4.17 bis 4.20 die Bereiche der Kinder- und Jugendhilfe zugewiesen. Diese Regelung des § 16 d Abs. 1. Satz 1 des AG SGB VIII ist insofern eine Besonderheit, weil die Kinderkommissionen des Deutschen Bundestages bzw. der Bayerischen Landtages Parlamentskommissionen sind. Sie sind nicht nur dem jeweiligen Parlament unmittelbar zugeordnet, sondern auch aus Abgeordneten zusammengesetzt. Damit werden die Fragestellungen über die Zusammensetzung ebenso einfach geregelt, wie die Möglichkeit, gegenüber dem jeweiligen Parlament unmittelbar zu agieren. Die niedersächsische Konstruktion hat in-folge ihrer Zuordnung zum exekutiven Bereich eine Reihe von Besonderheiten, ermöglicht aber in der Zusammensetzung (siehe dort) eine breitere Aufstellung und eine Kombination von fachlicher und politischer Zusammensetzung. Die Formulierung „beim“ zuständigen Ministerium legt zum einen fest, dass die Kinderkom-mission im Geschäftsbereich eingerichtet werden soll, macht aber auch deutlich, dass es nicht um eine Kinder- und Jugendkommission handelt, die im Ministerium angesiedelt ist. Das würde die Unabhängigkeit und Freiheit einer derartigen Kommission einschränken, was vom Landtag nicht gewünscht ist. Zu klären ist allerdings, wie mit Fragestellungen umgegangen werden muss, die den Bereich der Tageseinrichtungen und Tagespflege für Kinder berührt, da dieser Jugendhilfebereich dem Niedersächsischen Kultusministerium zugeordnet ist. Möglicherweise müssen entspre-chende Anträge und Fragestellungen, die den Geschäftsbereich des Kultusministeriums betreffen, über das Sozialministerium an dieses weitergeleitet werden. Der Landtag hat ausdrücklich festgeschrieben, dass es eine Geschäftsstelle geben muss. Zwar mag es eine Selbstverständlichkeit sein, dass für eine erfolgreiche Arbeit einer solchen Kommission auch eine Geschäftsstelle erforderlich ist, dem Landtag war es aber offenbar wichtig, diese Entscheidung nicht im Ermessen der Landesregierung zu belassen. Es ist eine Geschäftsstelle der Kommission, die nur an Weisungen und Beschlüsse der Kinder- und Ju-gendkommission gebunden ist. In der Unterrichtung des Landtages zur 1. Kinderkommission war die Formulierung „angemessen ausgestattet“ enthalten . Das ist zwar nicht näher be-stimmt, macht aber deutlich, dass die Ausstattung so bemessen sein soll, dass unter norma-len Umständen eine sachgerechte Arbeit der Kinderkommission erfolgen kann.
4.1.3. Der inhaltliche Auftrag der Kinder- und Jugendkommission
Der Absatz 2 beschreibt den Auftrag der Kinder- und Jugendkommission. Der Landtag hat es nicht dabei belassen, der Kinderkommission ihre Arbeit völlig freizustellen, sondern mit der Nennung bestimmter Gesichtspunkte verdeutlicht, welche Aufgaben ihm besonders wichtig sind. Es sind insbesondere vier Themenbereiche, die den inhaltlichen Auftrag der Kinder- und Ju-gendkommission darstellen. Sie soll sich - für die Belange von Kindern und Jugendlichen - deren gesellschaftliche Teilhabe - deren Schutz - und die Weiterentwicklung der politischen Beteiligungsmöglichkeiten einsetzen. Damit hat der Gesetzgeber der Kinderkommission ausdrücklich inhaltliche Aufträge mitgege-ben. Diese knüpfen in weiten Teilen an die bisherigen Diskussionen in den Landtagen der vo-rangegangenen Wahlperioden an. Die Formulierung „insbesondere“ ist als Öffnungsklausel zu verstehen und erlaubt der Kinder- und Jugendkommission, weitere Arbeitsbereiche und Aufgabenfelder aufzugreifen. Sie ist aber beauftragt, die explizit genannten Punkte vordringlich zu bearbeiten; sie kann diese nicht ignorieren und sich gänzlich anderen Themen zuwenden. Allerdings sind die Aufgabenberei-che umfassend genug formuliert, um der Kinder- und Jugendkommission einen breiten Aus-gestaltungsspielraum zu ermöglichen. Damit greift der Landtag zudem auch wesentliche Eckpunkte seiner Entschließung vom 17.09.2015 wieder auf. Auch damals war insbesondere die Partizipation ein zentrales Anliegen bei der Einrichtung einer Kinderkommission. Ausdrücklich ist der Kinder- und Jugendkommission die Öffentlichkeitsarbeit als Arbeitsauf-trag zugewiesen worden. Aber auch diese ist mit einer definierten Zielsetzung versehen und in der Ausgestaltung nicht frei Der Auftrag lautet ausdrücklich, das Bewusstsein für die Belange von Kindern und Jugendlichen zu fördern. Es geht also nicht allein darum, bei der Öffentlich-keitsarbeit die Arbeit der Kinder- und Jugendkommission bekannt zu machen, sondern diese soll in die Gesellschaft mit einem bestimmten Auftrag hineinwirken. Bei der Tätigkeit der Kommission, z.B. bei öffentlichen Veranstaltungen oder Veröffentlichungen besteht dieser Grundauftrag immer und muss berücksichtigt werden. Die Kinder- und Jugendkommission ist ein Gremium, das sowohl der Exekutive als auch den im Landtag vertretenen Fraktionen Vorschläge und Empfehlungen unterbreitet. Diese Empfehlungen richten sich auf die Verwirklichung des Auftrages aus § 16 d Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SGB VIII. Die Kinderkommission muss dabei nicht auf eine Anforderung warten; die aktive Formulierung stellt deutlich klar, dass es im Ermessen der Kinderkommission liegt, wann und welche Vorschläge und Empfehlungen sie unterbreitet. Dabei ist nicht näher ausgeführt, um welche Art von Vorschlägen und Empfehlungen es sich dabei handelt. Diese werden sich adressatengerecht gestalten müssen. Vorschläge und Empfehlungen, die im Wesentlichen den Charakter exekutiver Ausgestaltung haben, sind in erster Linie dem Ministerium zuzuleiten. Vorschläge und Empfehlungen, die insbesondere gesetzgeberischen Charakter haben bzw. haben müssen oder einen politischen Auftrag formulieren, werden sich an die Fraktionen des Landtages richten. Im schriftlichen Bericht des Ausschusses für Soziales, Integration und Gleichstellung heißt es dazu: „Zugleich soll auf Wunsch des Ausschusses ausdrücklich klar-gestellt werden, dass die Kinder- und Jugendkommission ihre Vorschläge und Empfehlungen sowohl dem Fachministerium als auch den einzelnen Fraktionen zuleitet. …es obliege der Landesregierung, gegebenenfalls gesetzgeberische Aktivitäten zu entwickeln und den Fraktionen, parlamentarische Initiativen zu ergreifen.“ Die Kinderkommission hat kein eigenes Antragsrecht gegenüber dem Landtag als Verfas-sungsorgan. Da die Kinderkommission mehrheitlich aus Nicht-Abgeordneten besteht und zu-dem außerhalb des Parlaments angesiedelt ist, ist ein eigenständiges Antragsrecht an den Landtag als Organ nicht begründbar. Die Fraktionen des Landtages sind als Adressaten ausdrücklich benannt und in dieser Form können Anträge „über Bande“ in den Landtag einge-bracht werden. Diese Vorschläge und Empfehlungen müssen durch die Kinder- und Jugend-kommission nicht einstimmig beschlossen sein. In der Entschließung des Landtages vom 17.09.2015, die zur Errichtung der ersten Kinderkommission geführt hat, war noch ausdrück-lich geregelt, dass die Anträge der Kinderkommission konsensual zustande gekommen sein mussten. Bei der Kinderkommission des Bayerischen Landtages ist in dem Antrag, der zu deren Einsetzung geführt hat, in der Ziffer 5 die Einstimmigkeit festgeschrieben. Bei der Kin-derkommission des Deutschen Bundestages gilt eine doppelte Zwei-Drittel-Mehrheit. Diese Regelung findet sich in der aktuellen gesetzlichen Regelung ausdrücklich nicht. In ihrer Ge-schäftsordnung hat die Kinder- und Jugendkommission im § 3 Abs. 2 dann auch festge-schrieben, dass die Beschlüsse mit einfacher Mehrheit erfolgen. Das ist für das Zustande-kommen von Beschlüssen sicherlich eine pragmatische Regelung. Es ist aber davon auszu-gehen, dass Beschlüsse mit größerer Tragweite mit größerer Mehrheit gefasst werden sollten, weil sie dann gegenüber den Empfängern auch ein größeres Gewicht haben. Darüber hinaus hat die Kinder- und Jugendkommission den Auftrag und auch das Recht, das Ministerium „zu allen Belangen von Kindern und Jugendlichen“ zu beraten. Diese Regelung geht weit über den Regelungsbereich des SGB VIII hinaus und ist als Generalklausel zu ver-stehen. Nicht geregelt ist dabei das Verfahren dieser Beratung. Es kann sich einerseits um eine Beratung handeln, die das Ministerium im Rahmen von aktuellen Prozessen von der Kommission erbittet, andererseits kann sich aber auch um Beratungen handeln, die aus deren Sicht erforderlich sind, ohne dass sie vom Ministerium zu einer entsprechenden Beratung aufgefordert worden wären. Insofern hat die Kinder- und Jugendkommission ein eigenständi-ges Initiativrecht bei der Beratungstätigkeit. Praktischerweise wird sich die Beratungstätigkeit der Kinder- und Jugendkommission auf wesentliche und zentrale Themen und Aufgaben beschränken müssen. Es wäre eine Über-forderung der Kommission, wenn sie zu allen, im Ministerium angesiedelten Themen und ak-tuellen Prozessen beraten sollten. Es wird sich angesichts der Aufgabenstellung auch nicht um Detailfragen z.B. bei der Gesetzesvorbereitung oder der Vorbereitung von Verordnungen und Erlassen handeln können. Eine derartige Detailarbeit entspricht weder dem Auftrag und der Intention der Kinderkommission, noch wäre sie praxisgerecht.
4.1.4. Die Zusammensetzung der Kinder- und Jugendkommission
Die im Absatz 3 des § 16 d AG SGB VII geregelte Zusammensetzung sorgt für eine Anbindung der Kinder- und Jugendkommission an den Landtag, eine Verknüpfung mit der Arbeit des Landesjugendhilfeausschuss und für die fachliche Kompetenz. Jede Fraktion des Landtages entsendet ein Mitglied in die Kinderkommission. Dabei muss es sich um Abgeordnete handeln (aus der Mitte); diese Funktion kann z.B. nicht auf Mitarbeite-rinnen oder Mitarbeiter der Fraktionen übertragen werden. Die Vorschläge und Empfehlungen der Kommission können auf diese Weise auch unmittelbar in den Fraktionen vertreten wer-den, wenn ein Mitglied der jeweiligen Fraktion auch die Tätigkeit der Kinder- und Jugend-kommission beurteilen kann. Die feste Obergrenze von 10 Mitgliedern ist entfallen, da die Zahl der Fraktionen von Wahlpe-riode zu Wahlperiode wechseln kann. Diese bisherige Obergrenze hätte zur Folge gehabt, dass die Erhöhung der Zahl der Landtagsfraktionen zur Reduzierung der Anzahl der freien Mitglieder und damit zu einer Veränderung der Gesamtzusammensetzung der Kinder- und Jugendkommission geführt hätte. Das hätte wiederum Auswirkungen auf den Charakter als Expertinnen- und Expertengremium. Die Zahl der weiteren Mitglieder ist dabei immer um eine Person höher, als die von den Fraktionen und dem Landesjugendhilfeausschuss benannten Mitglieder. Der Landesjugendhilfeausschuss (NLJHA) ist als Teil des Landesjugendamtes ein zentraler Baustein der fachlichen Kompetenz der Kinder- und Jugendhilfe auf Landesebene. Eine per-sonelle Verknüpfung der beiden Gremien auf Landesebene soll dafür sorgen, dass die Gre-mien nicht unnötig in Konkurrenz zueinander treten und ihre Tätigkeiten und Aufgaben besser aufeinander abstimmen können. Darüber hinaus ist durch diese personelle Verknüpfung ein Informationsfluss in beide Gremien gewährleistet. In jedem Fall aber muss es sich, wie bei den Landtagsfraktionen, um ein Mitglied des NLJHA und nicht z.B. ein Mitglied aus einem der Unterausschüsse handeln. Die weiteren Mitglieder der Kinder- und Jugendkommission werden auf Vorschlag des Lan-desjugendhilfeausschusses berufen. Damit soll sichergestellt werden, dass bei der Auswahl der Personen vor allem der Blick auf die fachliche Kompetenz gelegt wird. Dabei wird davon ausgegangen, dass die Mitglieder des Landesjugendhilfeausschusses einen umfassenden Überblick über die entsprechenden Fachpersonen haben bzw. Vorschläge fachlich kompe-tent bewerten können. Die Mitglieder der Kommission werden alle vom Ministerium bestellt, aber nicht benannt. Die-ser formale Akt hat insofern eine Bedeutung, als damit erneut eine Bestätigung der Mitglieder durch das Ministerium erfolgt, was die Bedeutung ihrer Funktion symbolisch erhöht. Allerdings hat das Ministerium, folgt man dem Wortlaut des Gesetzes, kein eigenes Auswahl- und Be-nennungsrecht; es hat den Benennungen der Fraktionen und des Landesjugendhilfeaus-schusses zu folgen. Die zuvor dargestellt Zusammensetzung der Niedersächsischen Kinder- und Jugendkommis-sion ist eine Besonderheit. Sie verknüpft die Anbindung an den Landtag und den parlamenta-rischen Betrieb mit der unabhängigen Fachlichkeit. Das ist gegenüber der Kommission des Deutschen Bundestages und des Bayrischen Landtages eine deutliche Akzentverschiebung. In der Summe kann das die fachliche Qualität der Kommission und ihrer Vorschläge und Empfehlungen deutlich erhöhen, weil nicht nur politische bzw. fachpolitische Sichtweisen sondern auch die fachliche Kompetenz einfließen. Das kann die Durchschlagskraft dieser Vorschläge deutlich erhöhen, weil deutlich mehr Gesichtspunkte berücksichtigt werden kön-nen. Allerdings besteht auch die Möglichkeit, dass die Erarbeitung der Vorschläge und Stel-lungnahmen mühsamer wird, weil eben auch weitaus mehr Gesichtspunkte bei der Erarbei-tung berücksichtigt werden müssen und eine Einigung auch zu Lasten einer Formulierungs-schärfe gehen kann.
4.1.5. Die Dauer der Amtsperiode der Kinder- und Jugendkommission
Die Amtsperiode der Kinder- und Jugendkommission ist an die Amtsperiode des Landtages gebunden. Diese Regelung ist wegen der Verschränkung mit den benannten Landtagsabge-ordneten auch nachvollziehbar. Allerdings führt die Kommission ihre Geschäfte bis zur konsti-tuierenden Sitzung einer neuen Kommission fort. Damit wird sichergestellt, dass es keine Lü-cke zwischen den Kommissionen der verschiedenen Wahlperioden gibt. Da die Benennung der Mitglieder der Kommission u.a. vom jeweiligen Landesjugendhilfeausschuss vorgenom-men wird, muss dieser sich ebenfalls erst nach Beginn einer neuen Periode konstituiert ha-ben. Das setzt voraus, dass der jeweilige Landtag seine Arbeit aufgenommen hat und die Fraktionen ihre Vertreterinnen und Vertreter im Landesjugendhilfeausschuss benannt haben, ebenso wie die Verbände, die zur Benennung von Mitgliedern erst nach Beginn der Wahlperi-ode aufgefordert werden. Diese müssen dann noch vom zuständigen Ministerium bestellt werden. Daher kann einige Zeit, ggf. mehrere Wochen oder gar Monate nach Beginn der Wahlperiode vergehen, bis der Landesjugendhilfeausschuss seine Arbeit aufnimmt und Vor-schläge für die Mitglieder der Kinderkommission machen und sein eigenes Mitglied benennen kann. In dieser Zeit führt die bisherige Kinder- und Jugendkommission die Geschäfte weiter und stellt auf diese Weise z.B. auch sicher, dass begonnene Projekte weitergeführt bzw. be-endet werden können. Die bisherigen Mitglieder, auch die Abgeordneten bleiben so lange Mit-glieder der bisherigen Kommission, bis sich die neue Kommission konstituiert hat. Das bedeu-tet aber auch, dass die bestellten Landtagsabgeordneten auch dann Mitglieder der Kommissi-on bleiben müssten, wenn sie durch die Wahl ihr Mandat verloren haben und dem Landtag der dann neuen Wahlperiode nicht mehr angehören. Außerdem ist davon auszugehen, dass die Kinder- und Jugendkommission in dieser Vakanz-zeit geschäftsführend im Amt ist und keine Vorschläge und Empfehlungen an den neuen Landtag mehr abgeben sollte. Zwar wird im Gesetz nicht von „geschäftsführend“ sondern von „Tätigkeit“ gesprochen; es wäre aber nicht sachgerecht, wenn eine Kommission, die nur noch besteht, um eine zeitliche Lücke zwischen zwei Wahlperioden zu überbrücken, noch neue Aktivitäten beginnt. Ausgeschlossen ist das allerdings nicht, sondern eher eine Frage des Umgangs miteinander. Darüber hinaus ist der jeweils neue Landtag noch nicht in seiner kon-kreten Arbeitsphase angekommen, so dass es auch nicht als sinnvoll anzusehen ist, in dieser Zeit Vorschläge und Empfehlungen zu machen, die zunächst keinen Widerhall im Landtag finden können. Die Mitglieder der Kinderkommission sind nicht hauptamtlich bestellt, sondern nehmen ein Ehrenamt wahr.
4.1.6. Die innere Organisation der Kommission
Das Gesetz verzichtet darauf, die Binnenstruktur der Kinderkommission im Detail zu regeln. Allerdings wird festgelegt, dass es eine Vorsitzende/ einen Vorsitzenden und eine Stellvertre-tung gibt. Diese müssen ordentliche Mitglieder der Kinder- und Jugendkommission sein. Wei-tere Regelungen gibt es nicht. Daher können z.B. auch die Vertreterinnen / Vertreter der Frak-tionen den Vorsitz oder die Stellvertretung übernehmen, Gleiches gilt auch für das vom Lan-desjugendhilfeausschuss benannte Mitglied. Die Kinder- und Jugendkommission gibt sich selbst eine Geschäftsordnung. Dafür macht das Gesetz keine formale Vorgaben, und es gibt auch keinen Genehmigungs- oder Anzeigevor-behalt gegenüber dem Ministerium, wie beim Landesjugendhilfeausschuss. Auch das ver-deutlich noch einmal die Unabhängigkeit der Kinder- und Jugendkommission. In dieser Ge-schäftsordnung legt die Kommission ihre Arbeitsmodalitäten fest. In der aktuellen Geschäfts-ordnung vom 30.10.2018 ist festgehalten, dass der/ die Vorsitzende die Kommission nach außen vertritt und die Sitzungen leitet. Auch sind im § 7 dieser Geschäftsordnung die Modali-täten der Sitzungen geregelt und im § 3 die entsprechenden Abstimmungsregelungen.
4.1.7. Die Verknüpfung mit dem Ministerium und dem Landtag
Die Kinder- und Jugendkommission hat die Verpflichtung, auf Wunsch des zuständigen Land-tagsausschusses, derzeit dem Ausschuss für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung, Be-richt zu erstatten. Der Ausschuss beschließt darüber in einer Sitzung, dass die Kommission Bericht zu erstatten hat („auf dessen Ersuchen“). Die Berichterstattung der Kommission er-folgt in einer Sitzung des Sozialausschusses. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass die Kin-derkommission offiziell einem Gremium des Landtages berichtet. Dabei liegt das Initiativrecht beim Ausschuss. Bei dem Bericht ist allgemein über die Tätigkeit der Kinder- und Jugend-kommission zu berichten, aber das Hauptaugenmerk sollte auf den Vorschlägen und Emp-fehlungen und damit auf den inhaltlichen Ergebnissen liegen. Damit soll sichergestellt werden, dass der Landtag darüber informiert wird, wo und aus welchem Grund er ggf. initiativ werden sollte. Ubrigens sollte auch der Kultusausschuss als „zuständiger“ Ausschuss im Sinne des Gesetzes gewertet werden, da der Bereich der Kindertageseinrichtungen im Kultusministeri-um ressortiert, und es daher logisch ist, den Ausschuss für diesen Bereich der Jugendhilfe und des Aufwachsens von Kindern als im Sinne des Gesetzes als „zuständigen Ausschuss“ anzusehen. Gekoppelt mit der Mitgliedschaft von je einem Mitglied jeder Landtagsfraktion wird auf diese Weise in doppelter Weise sichergestellt, dass die Arbeit der Kinder- und Jugendkommission in die Tätigkeit des Niedersächsischen Landtags einfließt. Damit ist eine erhebliche Bedeutung dieser Kommission verankert; sie ist zwar keine Parlamentskommission, wie im Bundestag oder im Bayrischen Landtag, hat aber dennoch eine starke Bindung an den Niedersächsischen Landtag. Der Kinderkommission ist auch die Verpflichtung auferlegt, dem Landtag im letzten Jahr der Wahlperiode einen schriftlichen Bericht ihrer Tätigkeit zuzuleiten. Weder über Umfang noch über geforderte Inhalte gibt es Vorgaben, es ist aber davon auszugehen, dass mit diesem Be-richt ein Tätigkeitsnachweis erfolgen soll. Es ist vor allem ein Bericht, der deutlich zu macht, wie die Arbeit der Kinder- und Jugendkommission abgelaufen ist, ob und wennja, wo es Ver-besserungs- und Veränderungsbedarfe gibt. Dabei wird die Kinder- und Jugendkommission auch Vorschläge machen, welche Themen die jeweils nächste Kommission aufgreifen oder weiterführen sollte.
5. Fazit
Die niedersächsische Kinder- und Jugendkommission hat als Expertinnen- und Experten-kommission eine besondere Stellung in Deutschland. Sie kann gerade durch diese Zusam-mensetzung aus politischen und fachlichen Expertinnen und Experten einerseits die Diskussi-onen im Landtag zu der Situation, den Rechten und Beteiligungsmöglichkeiten von Kindern- und Jugendlichen ermöglichen. Sie wirkt andererseits in die Gesellschaft hinein. Zudem er-höht diese Zusammensetzung die Bedeutung der von der Kinder- und Jugendkommission erarbeiteten Stellungnahmen und Expertisen. Die mit dieser Zusammensetzung unweigerlich verknüpfte besondere Einbindung in die Strukturen der Landespolitik ist eine Herausforderung, kann aber bei entsprechender Ausge-staltung die Wirksamkeit der Kommission ebenfalls stärken, weil sie eben nicht nur dem Landtag, sondern auch dem zuständigen Ministerium und dem Landesjugendamt gegenüber wirken kann. Die Kinder- und Jugendkommission wird nicht alle an sie gerichteten Erwartun-gen alleine erfüllen können, sondern bedarf dazu auch der Unterstützung durch das Landes-jugendamt und das Sozialministerium; vor allem aber offene Ohren und die Bereitschaft im Landtag und den zuständigen Behörden, die Vorschläge und Empfehlungen ernsthaft umzu-setzen. Es liegt an der Kommission und seinem Vorsitzenden, den Spielraum zur Ausgestaltung, der jetzt wegen der noch neuen Gesamtsituation groß ist, im Interesse der Kommission, vor allem aber im Interesse der Kinder- und Jugendlichen zu nutzen. Damit würde sie den gesetzlichen Auftrag erfüllen, den ihr der Landtag aufgetragen hat.
Dr. Dirk Härdrich